個別避難計画は地震で機能するか｜江戸川区視察と江東区の家具転倒防止
江戸川区の取り組み：2年で計画は30倍以上に
11月9日、江東区議会の防災対策推進議員連盟の視察で江戸川区を訪れ、避難行動要支援者対策の説明を受けました。
陸域の7割がゼロメートル地帯の江戸川区には、自力での避難が難しい「避難行動要支援者」が約15,400人います。その一人ひとりについて、誰が、どこへ、どうやって避難させるかを決めておくものが「個別避難計画」です。
江戸川区は専任の課を置き、ケアマネジャーなど福祉専門職への作成委託や、スマホからの電子申請を導入しました。その結果、視察資料によれば、計画は令和6年度の221件から令和8年度には7,644件へ、2年で30倍以上に増えました（作成率49.7%）。計画がなければ何も始まらない以上、まず「量」を確保したことは評価に値します。
個別避難計画を後押しした「水害の教訓」
そもそも個別避難計画は、どういう経緯でできた制度なのか。
東日本大震災では、犠牲者の約6割が65歳以上の高齢者でした。これを受けて2013年、避難行動要支援者名簿の作成が市区町村の義務になりました。しかし、名簿の整備だけでは避難支援の実効性に課題が残りました。死者に占める高齢者の割合は、令和元年の台風19号で約65%、令和2年7月豪雨では約79%に上っています。そこで2021年に災害対策基本法が改正され、個別避難計画の作成が市区町村の努力義務となりました。
個別避難計画は、地震を含むあらゆる災害を対象とする制度です。ただ、2021年の法改正を後押しした大きな要因は、相次ぐ水害での高齢者の犠牲でした。「逃げ遅れた」ことで高齢者が亡くなった、だから事前に逃げ方を決めておく。それが個別避難計画の発想です。
だからこそ、水害には極めて有効です。台風や大雨は、天気予報で数日前から接近が分かります。江東5区でも、大規模な水害のおそれがあるときは、川があふれる数日前から区外への避難を呼びかける計画になっています。このように、災害が起きる前に備えて動ける時間のことを「リードタイム」といいます。
水が来る前なら、支援する人も無事です。道路も電車もエレベーターも動いています。だから、事前に決めておいた「誰が、いつ、どこへ連れて行くか」が、そのまま当日の段取りになるのです。
江戸川区はさらに、浸水の深さや水が引くまでの時間をシミュレーションし、地震時と水害時で別々の避難先を一人ひとりに割り当てています。避難所ごとの受入れ予定者名簿も事前に作っています。同じ江東5区で、ゼロメートル地帯を抱える江東区にとって、非常に参考になる取り組みです。
地震では、助ける側も被災する
では、大規模な地震ではどうか。地震は予測できず、前触れなく突然揺れます。備えて動ける時間、つまりリードタイムはありません。そして、助けに行くはずの支援者も、同時に被災します。
質疑応答で、私はこの点を伺いました。水害なら計画どおり支援者が駆けつけられますが、大地震では支援者自身が被災して行けないことも多いのではないか、という問いです。江戸川区のご担当の方からは、地震では想定どおりにいかない面があり、安否確認は大きな課題として受け止めているとのお答えをいただきました。
これは江戸川区の問題ではありません。「誰かが助けに来てくれる」ことを前提にした、制度そのものの限界です。
地震では、まず自助で生き延びなければ何も始まらない
先日受講した防災士研修で、私が最も強く感じたのは「まず、自分自身が災害から生き延びなければならない」ということでした。個別避難計画も同じです。要支援者が揺れの瞬間に命を落とせば、どれだけ立派な計画があっても意味がありません。そして、要支援者を助けるはずの支援者が命を落としても、計画は成り立ちません。地震では、助けられる側も助ける側も、まず自助で生き延びることがすべての前提なのです。
1995年の阪神・淡路大震災では、亡くなった方の約8割が、建物の倒壊や家具の転倒による圧死・窒息でした。逃げ遅れたのではなく、逃げる暇もなく命を奪われたのです。事前に避難できる水害と違い、予告なく起きる地震では、計画に求められる役割が大きく異なります。
江戸川区の個別避難計画にも、地震時に在宅避難するかどうかを確認する項目はあります。しかし、寝室の家具が固定されているか、落下物の危険はないかといった、揺れの瞬間に命を守るための確認項目はありません。地震で生死を分けるのは避難先ではなく、揺れた瞬間にいる場所の安全です。とりわけ、無防備に眠っている寝室です。
東京で最優先すべきは「直接死」を減らすこと
東京都は、首都直下地震（都心南部直下地震）で最大約6,100人の死者を想定しています。阪神・淡路大震災とほぼ同じ規模です。避難所の環境や備蓄は、災害関連死を防ぐうえで欠かせません。しかし人口が密集する東京では、まず揺れの瞬間の「直接死」をどれだけ減らせるかが、最優先の課題のはずです。
しかも、家の中の安全が確保され、在宅避難ができる人が増えれば、避難所の過密がやわらぎ、関連死の抑制にもつながります。揺れの瞬間を生き延びる対策は、関連死対策の土台でもあるのです。
要支援者の「自助」を支えるのは行政の役割
それでも防災の議論は、避難所や備蓄に偏りがちです。私自身も反省するところがあります。江東区は今年度、全世帯に携帯トイレを配布しました。それ自体は良い取り組みです。ただ、物を配る、計画を作るといった行政が自ら完結できる取り組みは進む一方で、区民一人ひとりの家の中に関わる家具の固定は、行政が関与しにくく後回しになります。配った数や作った件数（アウトプット）ではなく、区民が生き延びられる状態になったか（アウトカム）で測るべきです。
しかも、要支援者とはそもそも「自分だけでは身を守れない人」です。寝たきりの高齢者が、自分で家具を固定することはできません。狭い部屋で大きな家具に囲まれて暮らす一人暮らしの高齢者も多いはずです。放っておけば誰もやらない。だからこそ、要支援者の自助を支えることは、行政が担うべき公助の役割だと考えます。
江東区では何ができるか
実は江東区には、阪神・淡路大震災の年である平成7年から続く家具転倒防止器具の取付事業があります。65歳以上の方のみの世帯などを対象に、区が委託した業者が訪問し、1世帯3か所まで無料で器具を取り付けてくれます。重度の障害者がいる世帯向けにも同様の制度があります。
ただ、この事業の所管は福祉部の介護保険課です。防災施策としては見えにくく、避難行動要支援者対策ともつながっていません。
江東区は江戸川区の後から取り組む立場です。件数だけを追いかければ、数年遅れで同じ課題にぶつかります。最初から実効性を組み込むため、私は次の3点を提案したいと考えています。
- 個別避難計画の役割を、水害と地震で分けること。 水害では「避難の段取り」、地震では「自宅での生存確保と安否確認の優先順位」に使う。
- 計画づくりの際に寝室の安全を確認し、必要な人には家具固定を支援すること。その実施状況を区の指標として継続的に検証すること。 ケアマネジャーなどが自宅を訪ねる機会に家具の固定状況を確かめ、取付事業につなげる。計画の作成件数はアウトプットですが、要支援者宅の家具固定の実施状況はアウトカムに近い数字です。
- 家具転倒防止の支援を、要支援者に確実に届く形に広げること。 今の取付事業は「65歳以上のみの世帯」などが対象で、要支援者名簿の基準とはずれています。北区は、取付支援の対象に要支援者名簿の登録者を含めています。港区のように器具は全世帯に配り、手間のかかる取り付けは自分でできない人に集中させる方法もあります。
湾岸部の高層住宅が多い江東区では、地震でエレベーターが止まれば、要支援者は自宅から動けません。在宅で生き延びるしかない人が多いだけに、この視点は特に重要だと考えます。
おわりに
江戸川区の取り組みは、計画の「量」を確保するという第一段階として、そして大規模水害への備えとして、江東区が大いに学ぶべきものでした。
一方で、事前に避難できる水害と違い、大規模な地震では「避難するための計画」だけでは命を守れません。首都直下地震に備える江東区にとって、最優先は揺れの瞬間を生き延びることです。助けられる側も助ける側も、まず自助で生き延びなければ、計画も共助も成り立ちません。そして、自分だけでは自助ができない人の自助を支えることこそ、行政の役割です。
水害には「避難の計画」を、地震には「生き延びるための備え」を。災害の種類に応じた要支援者対策を、江東区でも求めていきます。
